与作为争议裁决规则的普通法律相比，宪法包含了诸多具有雄心与抱负的条款。
该学者进一步认为，应当在保证行政复议委员会独立性和公正性的前提下，在县级以上政府设置与各级政府相配套的行政复议委员会。在个别地方甚至由于信访事件的大幅攀升，将本来就有限的复议人员抽调到信访部门，致使复议案件事实上就是由几个人走一下程序，最后由领导决定。
国务院《通知》中在提到要积极探索完善行政复议运行机制时也强调指出，要充分体现行政复议案件办理质量和效率的要求，区别轻重缓急，探索不同案件的不同运行模式。笔者认为，无论从行政复议本身的应有功能，还是从机构设置的合理性讲，行政复议委员会应当定位于负责行政复议事务的非常设的内设组织，具体负责属于本级行政复议机关管辖的复议案件的受理、审查、决定等事项，最后仍要以行政复议机关名义作出行政复议决定。其中重大复杂案件适用一般程序，简单案件适用简易程序，以确保所有案件审理组织的一致性。在揭示行政复议制度存在的种种问题进而探讨有效发挥其功能时，最为集中的莫过于对行政复议机构独立性不够的批评。[5]同注[1] [6]同注[1] [7]陈菲：《国务院法制办力推综合性行政复议委员会模式》，《北京日报》2002年11月25日。
《行政复议法实施条例》第2条规定:各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。 摘要: 目前行政复议委员会试点的模式主要有三种，一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。在比利时、意大利、荷兰、瑞典等多党制国家，通常元首和议会议长或主要执政党领袖磋商后任命总理。
即使依中国的国情应该实行双首脑制，那也可能是将来的问题，如选举权完全落实到全国人民代表大会手里，国家主席的产生由现在的全国人民代表大会选举逐步过渡到全国人民代表大会和地方人民代表大会联合选举、或全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举出选举团进行选举（选举团的人数应多于全国人民代表大会的人数），[10]最后实现国家主席的全民直接选举。笔者认为，宪法可以考虑三种行政权对立法权负责的方式： 其一，规定国家主席对全国人民代表大会负责并报告工作，国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。[14] 张光博著：《宪法论》，吉林人民出版社1984年版，第372页。所谓好制度就是既符合民主宪政的基本原则，又符合本国国情的制度。
第3款规定：这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证宪法规定的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这问题上，应咨询宪法委员会的意见。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第67页。
如果我们规定国家主席必须向议会汇报工作，接受议会质询，这可能是中国的创新，各国的实权元首很少这样被议会钳制的，但他们的制度是有前提的——实权元首不是由议会选举产生，而是由公民直接或间接选举产生，我国的国家主席既然由议会产生，那么他受到议会的较多制约也是顺理成章的。增加规定国家主席对内领导全国的内容。用国家主席制约最高权力机关，似乎难以被我国一贯的宪法理论所接受，但这其实只不过是为部分宪法学家们的所谓宪法理论难以接受，却未必不被现实的政治实践所接受，在这方面也有先例可循。如果虚权确实不需要监督的话，那么宪法对虚权元首的罢免规定也就成为多余。
[44] 我国宪法第80条规定：中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。如果国家主席只对全国人民代表大会负责并报告工作，意味着一年只报告一次工作，而对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告六次工作，[27]对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告七次工作。[3]如果总理对国家主席负责的那部分工作出现严重失误，主席可以对其提出罢免案，但罢免与否还需由全国人民代表大会讨论决定，因此最高监督权还是在全国人民代表大会手中。
我们建立人民主权、实行分权的任务是要制约一把手，而不是架空一把手。国家主席虽然有对总理的提名权，但没有提起罢免的权力，总理罢免案的提出属于全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，因此国家主席对总理的人事权是不完整的，只能任不能免，且这种任本身在宪法上也是局部的（决定权在全国人大手里），现实中更是徒有虚名。
[16] 如毛泽东认为刘少奇企图把他变成供桌上的一尊佛像束之高阁，刘少奇在文化大革命中的罪状之一就是架空毛主席，这使文化大革命中打倒刘少奇有了正当理由。在总统制国家，总统虽然有行政权，但他不是由议会选举产生，无需对议会负责，因此也不可能对议会汇报工作。
如法国是在分权后的政治实践中出现了议会权力过大而影响政府稳定的局面，才加强了总统的权力以平衡议会和政府间的矛盾，法国半总统制的前身是议会制。虽然总理受命于国家主席，且主要是担当国家主席的助手，但如果出现行政权与立法权之间的关系紧张，可以用罢免总理或总理辞职的方式缓冲矛盾。[10] 如1958年法国宪法第6条规定： 选举团的全部人数约8万人（在第三、第四共和国时期选举团人数不足1000人）。[26]因此国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，是能够成立的。在我国，国家主席不应有解散最高权力机关的权力，这是底线，因为国家主席不是由选民直接选举产生的，其权力的基石不足以强大到能够解散另一个更典型的民意机关的地步，民意机关一旦被解散也没有公民表决的措施跟上，不是用直接民主（全民公决）代替间接民主（议会民主），反而成了元首个人对民主的否决。因此，中国的政治现实告诉我们，哪怕我们在制度设计时最初只是出于善意想保留一个偶像以慰藉老人，但现实却很可能事与愿违——为国家保留了终身制。
没有行之有效的制约，实权元首就会演变为事实上的君王。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第70页。
[39] 关于立法机关是否应该选举产生国家元首或行政首脑，美国制宪者之一的古弗尼尔·莫里斯在大会上作了一个令人赞叹的发言。在意大利，总统虽然不是选民直接选举产生，[37]但也有权解散议会，只是解散议会必须听取两院主席的意见。
[32] 笔者认为，调整国家主席与最高权力机关之间的关系，主要应包括两个方面的内容：一是以国家主席制约最高权力机关，二是以最高权力机关制约国家主席。根据全国人民代表大会常务委员会的决定，授予荣誉称号，发布特赦令，戒严令，动员令，宣布战争状态。
任免总理、副总理、国务委员时根据的是全国人民代表大会的决定（参见宪法第62条第5项和第63条）。而当时的人们——不论是政治家们还是法学家们，都没有对此提出什么非议和质疑，相反倒是有不少论证文章。因此在大多数国家即使是虚权的元首也是限任制的，英国是例外，英国有悠久的法治传统，我们没有，我们的传统是大权独揽。虽然对所授之权作了明确规定，但国会没有规定总统的行为标准。
问题是，越是在社会不稳定的时候越容易出现个人集权，乱世出英雄不仅仅是因为英雄善于利用乱世，而且在于乱世确实需要英雄，政治体制改革的风险之一就是原本为了削弱个人集权进行的改革后来可能反倒加强了个人集权。根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长。
除非将来建立宪法法院，那么国家主席的有关政治行为是否符合宪法可由宪法法院作出裁决，在那种体制下，议会可能拥有的是诉权，宪法法院拥有的才是裁决权，这需要宪法法院有崇高的地位。[43]但虚权是否就不会滥用呢？比如越权去行使实权，或在程序上有违宪法规定等等。
总统是实际上的政府首脑，除实际享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令和外交决策等权力外，还有任命总理和政府部长，主持内阁会议，不经总理签署直接颁布紧急命令，实行非常权力，发布总统咨文，相对否决议会法案，将重要法案提交全民公决，解散议会，统帅军队等权力。这有密特朗总统要求莫洛瓦和罗卡尔辞去总理职位为例，尽管他们同属同一政党或政党联盟。
[47]20世纪30年代著名的罗斯福新政，使美国渡过了经济危机，复苏了经济，显示了行政干预经济的威力。因为法国总统不负任何实际责任的制度即使可能造成一定弊端，但总统的直接选举产生、严格的限任制等规范本身就是一种制约，[30]而我国的国家主席并非全民直选，而且现行宪法规定的全国人民代表大会选举产生国家主席的制度在实践中并没有完全落实，国家领导人的终身制问题也没有彻底解决。从规范层面上看，我们的人民代表大会制很像议会制，如果将来人民代表大会制得到充分实现，那时暴露出来的问题可能是议会权力过大，需要国家主席出面平衡，在这种背景下或许才有建立双首脑制的实际需求。[5]戴高乐总统的个人威望和领袖魅力是当初建立半总统制的基础，而法国的民主政治体制及其传统使得总统可能超越党派斗争、成为凌驾于党派之上的全民总统。
国家元首提名总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。由魏玛共和在成立第一年（1919年）内就动用了136次紧急命令，就可看出国家国会议事及功能瘫痪的严重性。
[31] 四、国家主席与最高权力机关的互相制约 我们目前实行的人民代表大会制度强调全国人民代表大会有权选举和监督其他国家机关，但其他国家机关不能监督和制约全国人民代表大会，正是因为这一点，使我们的宪法体制在设计国家主席与全国人民代表大会的关系时，强调国家主席受全国人民代表大会的制约，而国家主席不能制约全国人民代表大会。但我国的国家主席应该是虚权元首还是实权元首，则是一个在宪法上和实践中都没有完全解决、或没有完全解决好、因而也是值得进一步探讨的问题。
二是建立完全虚权的国家主席制度，主席不再有总理提名权，总理只对最高权力机关负责并报告工作。进入 马岭 的专栏 进入专题： 国家主席 总理 全国人大 。
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